Нормативно-правовое регулирование управления системой среднего профессионального образования

Романова Оксана Алексеевна, преподаватель
ГОБПОУ «Липецкий торгово-технологический техникум», г. Липецк, Липецкая область

Аннотация. В данной статье рассматривается анализ нормативно-правового регулирования управления системой среднего профессионального образования.

Среднее профессиональное образование России сегодня находится в процессе динамических изменений, формируются новые цели и ценностные ориентации, социальный заказ профессиональным образовательным организациям рассматривается как совокупность запросов различных социальных групп. В этих условиях по-новому ставятся вопросы управления профессиональной образовательной организацией. Становится актуальной «проблема разработки эффективных технологий управления и их оценки, нормативно-правового аспекта деятельности, создания современных моделей управления развитием системы среднего профессионального образования и каждого отдельного учебного заведения» [6]. Вопросам правового регулирования системы образования, в том числе среднего профессионального образования, посвящены труды В.М. Боер, Н.А. Бокатюк, В.Е. Бородкина, В.В. Спасской и др.

До вступления в силу Закона об образовании отечественная система профессионального образования включала начальное, среднее, высшее и послевузовское профессиональное образование. На основе положений Конституции Российской Федерации и с учетом Болонской декларации, Международной стандартной классификации образования (далее – МСКО- 2011) Закон об образовании устанавливает следующие уровни профессионального образования:
1) среднее профессиональное образование (далее – СПО);
2) высшее образование – бакалавриат;
3) высшее образование – специалитет, магистратура;
4) высшее образование – подготовка кадров высшей квалификации.

Среднее профессиональное образование направлено на решение задач интеллектуального, культурного и профессионального развития человека и имеет целью подготовку квалифицированных рабочих или служащих и специалистов среднего звена по всем основным направлениям общественно полезной деятельности в соответствии с потребностями общества и государства, а также удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования (ч.1 ст. 68 Закона об образовании). Оно выступает в качестве важного звена в целенаправленном образовательном процессе развития и профессиональной подготовки кадров, а в соответствии с МСКО- 2011 приравнивается к профессионально-техническому образованию (послесреднему нетретичному образованию).

Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает ряд нововведений, касающихся СПО и обусловленных необходимостью модернизации управления системы образования в современных условиях. Так, в настоящее время в классификации уровней подготовки специалистов отсутствует начальное профессиональное образование. Его замещают вводимые в СПО две программы, позволяющие сочетать формирование у обучающихся навыков в области начального профессионального образования со знаниями и навыками, необходимыми для выполнения работ, требующих уровня среднего профессионального образования. В итоге основные программы среднего профессионального образования подразделяются на программы подготовки квалифицированных рабочих и программы подготовки специалистов среднего звена, и в условиях развития производства, внедрения новых наукоёмких технологий система начального профессионального образования фактически приобретает новое правовое оформление. При этом, согласно п. 36 Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам СПО, утверждённым приказом Минобрнауки РФ от 14.06.2013 № 464, если федеральным государственным образовательным стандартом СПО в рамках одного из видов профессиональной деятельности предусмотрено освоение основной программы профессионального обучения по профессии рабочего, то по результатам освоения профессионального модуля, обучающийся получает свидетельство о профессии рабочего, должности служащего с присвоением разряда или класса, что совпадает с требованиями ч. 10 ст. 60 Закона об образовании [2]. Присвоение квалификации по профессии рабочего проводится с участием работодателей. Критерии отнесения профессий рабочих и должностей служащих к профессиональным квалификационным группам утверждены Приказом Минздравсоцразвития РФ от 06.08.2007 № 525 [3]. Такая перестройка в системе профессионального образования отвечает требованиям трудового законодательства и расширяет возможности подготовки кадров по профессиям рабочих и должностям служащих.

Закон об образовании устранил существовавшее ранее противоречие по вопросу общедоступности среднего профессионального образования. В Российской Федерации гарантируются (ч.2 ст. 43 Конституции РФ) общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Соответственно, получение среднего профессионального образования в настоящий момент отнесено к государственным гарантиям для любого гражданина и является общедоступным (ч.4 ст.68 Закона об образовании).
До принятия Закона об образовании основные направления деятельности образовательных организаций регулировались соответствующими типовыми положениями об образовательных учреждениях, являвшимися примерными для негосударственных образовательных организаций и обязательными для государственных и муниципальных образовательных организаций. В настоящее время типовые положения утратили силу, и основными подзаконными нормативными актами, регулирующими процессы управления системой среднего профессионального образования, являются Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам среднего профессионального образования и Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по основным программам профессионального обучения [8]. Необходимо отметить, что указанные документы обязательны для применения всеми образовательными организациями. Перечень профессий и специальностей среднего профессионального образования утверждён приказом Минобрнауки РФ от 29.10.2013 № 1199 [5].

Управленческая деятельность в части организация приёма студентов на обучение по образовательным программам среднего профессионального образования регулируется следующими нормативными правовыми актами:
- Приказ Минобрнауки РФ от 23.01.2014 № 36 «Об утверждении порядка приёма на обучение по образовательным программам среднего профессионального образования»;
- Приказ Минобрнауки РФ от 30.12.2013 № 1422 «Об утверждении перечня вступительных испытаний при приёме на обучение по образовательным программам среднего профессионального образования по профессиям и специальностям, требующим у поступающих наличия определенных творческих способностей, физических и (или) психологических качеств».

Конкурсный механизм возможен только в случае обучения по специальностям, требующим наличия у поступающих определенных творческих способностей, физических и (или) психологических качеств, а также в случае превышения поступающими имеющегося количества мест, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В этом случае при поступлении в учреждения СПО учитываются результаты по освоению образовательной программы основного общего или среднего общего образования, указанные в соответствующих документах об образовании.

Необходимо отметить, законодательство не содержит каких-либо указаний о преимущественных правах отдельных категорий граждан при поступлении в учебные заведения системы СПО. В ч.5 ст.68 Закона об образовании уточняется, что получение среднего профессионального образования по программам подготовки специалистов среднего звена впервые лицами, имеющими диплом о среднем профессиональном образовании с присвоением квалификации квалифицированного рабочего или служащего, не является получением второго или последующего среднего профессионального образования повторно. Это означает, что в случае освоения программы специалиста среднего звена лицом, уже освоившим данную программу, либо освоение программы подготовки квалифицированного рабочего лицом, уже освоившим программу специалиста среднего звена, получение такого образования признается повторным. В этом случае правило общедоступности не должно распространяться на такого обучающегося. Также законодательство об образовании не содержит ограничений по приёму на обучение по программам СПО на базе основного общего образования для лиц, имеющих среднее общее образование. Данные лица поступают на общих основаниях и, в случае если численность поступающих превышает количество мест, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет соответствующих бюджетов, приём на обучение осуществляется на основе результатов освоения поступающим именно образовательной программы основного общего образования, указанных в аттестате об основном общем образовании. Впоследствии студенту в соответствии с пунктами 3 и 7 ч. 1 ст. 34 Закона об образовании могут быть зачтены результаты освоения учебных предметов, обеспечивающих получение среднего общего образования в пределах соответствующей образовательной программы среднего профессионального образования, на основании его аттестата о среднем общем образовании, а также установлен индивидуальный учебный план.

Получение среднего профессионального образования на базе основного общего образования осуществляется с одновременным получением среднего общего образования. В настоящее время у обучающегося имеется возможность пройти итоговую аттестацию по программе среднего общего образования в профессиональной образовательной организации (ч. 6 ст. 68 Закона об образовании). Итоговая аттестация может проводиться в форме государственного выпускного экзамена или в форме единого государственного экзамена (ч. 13 ст. 59 Закона об образовании, Приказ Минобрнауки России от 26.12.2013 № 1400 «Об утверждении Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования»). Получение среднего общего образования подтверждается аттестатом о среднем общем образовании [6].

Лица, освоившие образовательную программу среднего профессионального образования, в соответствии с Приказом Минобрнауки РФ от 16.08.2013 № 968 проходят государственную итоговую аттестацию [7]. Впервые для медицинских специальностей, основной формой государственной итоговой аттестации стала защита выпускной квалификационной работы. Определен порядок создания государственных экзаменационных комиссий для проведения государственной итоговой аттестации; согласно требованиям к проведению государственной итоговой аттестации по основным профессиональным образовательным программам привлекаются представители работодателей или их объединений. Диплом о среднем профессиональном образовании согласно ч.7 ст. 60 Закона об образовании подтверждает получение профессионального образования и выдаётся в порядке, утверждённом приказом Минобрнауки РФ от 25.10.2013 № 1186 [8]. Лицам, не прошедшим итоговой аттестации или получившим на итоговой аттестации неудовлетворительные результаты, а также лицам, освоившим часть образовательной программы и (или) отчисленным из организации, осуществляющей образовательную деятельность, выдается справка об обучении или о периоде обучения по образцу, самостоятельно устанавливаемому организацией, осуществляющей образовательную деятельность (ч. 12 ст. 60 Закона об образовании).

Особенности реализации профессиональных образовательных программ медицинского и фармацевтического образования рассматриваются в ст. 82 Закона об образовании, а также подзаконных актах:
- Приказ Минздрава РФ от 03.09.2013 № 620н «Об утверждении Порядка организации и проведения практической подготовки обучающихся по профессиональным образовательным программам медицинского образования, фармацевтического образования»;
- Приказ Департамента здравоохранения г. Москвы от 30.08.2013 № 858
«О производственной профессиональной практике студентов государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования Департамента здравоохранения города Москвы».
Лицам, получившим среднее профессиональное медицинское или фармацевтическое образование в Российской Федерации, профессиональными образовательными организациями выдается также сертификат специалиста [9].
Закон об образовании продолжает политику по обеспечению информационной открытости образовательных организаций путем публикации сведений о них в информационно-телекоммуникационной сети
«Интернет». Согласно ч. 3 ст. 29 Закона об образовании образовательная организация размещает и обновляет на своем официальном сайте в сети «Интернет» целый ряд информации и документов, в течение десяти рабочих дней со дня их создания, получения или внесения в них соответствующих изменений.

Правила размещения на официальном сайте образовательной организации в сети «Интернет» и обновления информации об образовательной организации установлены постановлением Правительства РФ от 10.07.2013 № 582 [4]. Во многом данное постановление Правительства РФ воспроизводит ст. 29 Закона об образовании. Вместе с тем, оно устанавливает и ряд новых требований. Ранее на уровне федерального законодательства размещение информации о персональном составе педагогических работников, с указанием конкретной информации о каждом работнике, не предусматривалось. В связи с этим данная информация отсутствует на многих сайтах образовательных организаций, поскольку ранее для размещения данных, которые являются персональными данными, требовалось согласие работников. Также пользователю официального сайта должна быть предоставлена наглядная информация о структуре официального сайта, включающая в себя ссылку на официальный сайт Минобрнауки России в сети «Интернет».
Информационная открытость позволяет обеспечить и независимую оценку качества образования, которая должна проводиться в соответствии со ст. 95 Закона об образовании. Независимая оценка качества образования – оценочная процедура, которая направлена на получение сведений об образовательной деятельности организаций, о качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ, улучшения информированности потребителей о качестве работы образовательных организаций.

Проблемы независимой оценки качества профессионального образования рассмотрены в работах М.А. Измайловой, Ю.А. Читаевой, П.Н. Новикова, А.Г. Мустафаева, Т.В. Никулиной. Результаты независимой оценки качества образования могут быть востребованы различными группами пользователей, в том числе коллегиальными органами управления организациями, осуществляющими образовательную деятельность; федеральными и региональными органами исполнительной власти в целях принятия управленческих решений и др.

В перечень нормативных правовых и инструктивно-методических материалов для формирования и развития независимой оценки качества образования входят:
- Постановление Правительства Российской Федерации от 05.08.2013
№ 662 «Об осуществлении мониторинга системы образования»;
- Приказ Минобрнауки России от 14.06.2013 № 462 «Об утверждении порядка проведения самообследования образовательной организации» (результаты самообследования профессиональной образовательной организации оформляются в виде отчета по состоянию на 1 апреля текущего года, включающего аналитическую часть и результаты анализа показателей деятельности организации);
- Приказ Минобрнауки России от 10.12.2013 № 1324 «Об утверждении показателей деятельности образовательной организации, подлежащей самообследованию»;
- Приказ Минобрнауки России от 05.12.2014 № 1547 «Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность».
Рассматривая вопросы управления и организации образовательного процесса, необходимо также отметить, что в современном законодательстве выделены такие понятия как электронное обучение и дистанционные образовательные технологии. На современном этапе реализация электронного обучения и дистанционных образовательных технологий по мнению Е.Ю. Грабко, Т.А. Лавиной затруднена, так как отмечаются «недостаточные первоначальные знания преподавательского состава в области применения информационных и коммуникационных технологий; недостаточное техническое оснащение образовательных организаций; недостаточная мотивация преподавателей к организации дистанционного обучения; новизна методов и приёмов, применяемых в ходе дистанционного учебного процесса» [6].

Специальности среднего профессионального образования в системе здравоохранения, такие как Лечебное дело, Акушерское дело и Сестринское дело, в соответствии с Приказом Минобрнауки РФ от 20.01.2014 № 22 относятся к специальностям СПО, реализация образовательных программ по которым не допускается с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий [7]. Однако, электронное обучение и дистанционные технологии, по нашему мнению, могут применяться для изучения целого ряда дисциплин профессиональной образовательной программы (история, философия, иностранный язык и др.).

Важнейшим институтом в системе образования стала сетевая форма реализации образовательных программ (ст. 15 Закона об образовании). Сетевая форма направлена на повышение качества образования и позволяет аккумулировать лучший опыт ведущих зарубежных и отечественных образовательных организаций, в том числе в области профессиональной подготовки кадров, а также актуализировать образовательные программы с учетом уровня и особенностей ресурсного обеспечения реальной профессиональной деятельности [4].

Задачами сетевой формы реализации образовательных программ являются:
- подготовка кадров с уникальными компетенциями, востребованными на рынке труда;
- предоставление обучающимся возможности выбора профилей обучения, курсов для углубленного изучения, направлений деятельности в системе дополнительного образования;
- обеспечение доступа обучающихся к современным образовательным технологиям;
- эффективное использование ресурсов организаций, реализующих образовательные программы.
В реализации образовательных программ с использованием сетевой формы могут участвовать организации, осуществляющие образовательную деятельность; научные организации; медицинские организации; организации культуры; физкультурно-спортивные организации; иные организации, обладающие ресурсами, необходимыми для осуществления обучения, проведения учебной и производственной практики и осуществления иных видов учебной деятельности, предусмотренных соответствующей образовательной программой.

О.С. Бутенко, З.И. Брижак, Е.Б. Весна, А.И. Гусева, А.А. Кирилловых предлагают следующие модели сетевой формы реализации образовательных программ:
- образовательная организация – образовательная организация, когда обе имеют лицензии на реализацию программ одного уровня образования;
- образовательная организация – организация, осуществляющая обучение (в этом случае для второй организации обучение не является основным видом деятельности, и она может иметь лицензию на реализацию только дополнительных профессиональных программ; к этой же категории относятся иностранные организации, осуществляющие образовательную деятельность);
- образовательная организация – ресурсная организация, не имеющая лицензии на реализацию образовательных программ.

Закон об образовании значительно расширил образовательные возможности граждан на разных уровнях системы образования и направлен на удовлетворение индивидуальных потребностей каждого в получении образования, в том числе посредством предоставления права на обучение по индивидуальным учебным планам, на одновременное освоение нескольких образовательных программ, в том числе в различных образовательных организациях. Обучающимся предоставлена возможность выбора различных учебных курсов в самой образовательной организации или вне её – в рамках использования модульных технологий обучения; дистанционных образовательных технологий, электронного обучения и сетевого взаимодействия образовательных организаций.
На основании анализа источников литературы и существующей нормативной правовой базы по управлению системой образования, и системой среднего профессионального образования в частности, можно сделать следующие выводы:
- Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» определил новые правовые условия функционирования системы образования в современный период;
- с принятием Закона об образовании произошло определенное обогащение объективных возможностей управления системой образования благодаря повышению уровня самостоятельности, автономности субъектов управления, расширению полномочий профессиональных образовательных организаций; уточнены особенности взаимодействия между участниками образовательной деятельности;
- законодательство в сфере среднего профессионального образования приведено в соответствие с Конституцией Российской Федерации – среднее профессиональное образование стало общедоступным, что способствует повышению привлекательности для молодёжи и росту заинтересованности граждан в его получении;
- в системе среднего профессионального образования выделены «подвиды» уровней образования – профессиональное обучение и специальность среднего профессионального образования, каждый из которых характеризуется отдельным объёмом правовых последствий, возникающих в результате освоения той или иной образовательной программы;
- урегулированы вопросы независимой оценки качества образования, общественной аккредитации организаций, осуществляющих образовательную деятельность и профессионально-общественной аккредитации образовательных программ;
- необходимо продолжить работу по вопросам приведения в соответствие существующих подзаконных актов с нормами законодательства об образовании (например, требуется принятие новой редакции действующего Приказа Минюста РФ от 07.05.2013 № 67 «Об утверждении порядка осуществления начального профессионального образования и профессиональной подготовки осужденных к лишению свободы»).

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Анисимов П.Ф., Сосонко В.Е. Управление качеством среднего профессионального образования: Монография. – Казань: Институт среднего профессионального образования РАО, 2001. – 256 с.
2. Беспалов М.В., Котенев В.А., Кузьмин А.В., Ряховская Т.В. Государственная политика и правовое регулирование в сфере образования и системе образовательных услуг в современной России // Вестник Тамбовского университета. Серия: «Гуманитарные науки». – 2014. – № 12. – С. 132-140.
3. Боер В.М. Правовое регулирование среднего профессионального образования в России. – СПб.: ГУАП, 2009. – 368 c.
4. Бокатюк Н.А. Особенности нормативно-правового регулирования системы среднего профессионального образования города Москвы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2017– 28 c.
5. Братановский С.Н., Кочерга С.А. Принципы государственной политики и правового регулирования в сфере образования Российской Федерации // ражданин и право. – М.: Новая правовая культура. – 2015
6. Жуков Г.Н. Сетевое взаимодействие учреждений СПО как эффективная форма обеспечения занятости молодежи // Профессиональное образование в России и за рубежом. – 2013. – № 10. – С. 33-37.
7. Иванов В.В. Управление развитием системы образования крупного региона (на примере Новосибирской области): автореф. дис. … канд. пед. наук. – Новосибирск, 2007. – 145 с.
8. Кирилловых А.А. Новое образовательное законодательство: базовые правовые институты и новации // Адвокат. – 2013. – № 2. – С. 5-19.
9. Козырин А.Н., Корф Д.В., Ялбулганов А.А. Управление образованием: Сравнительный анализ российского и зарубежного законодательства // Реформы и право. – 2015. – № 3. – С. 43-62.