Обзор национальных систем квалификаций государств, входящих в БРИКС

Свистунов Павел Валентинович,

Первый заместитель генерального директора Национального агентства развития квалификаций

Власова Светлана Александровна,

Советник департамента регионального развития и международных связей Национального агентства развития квалификаций

 

Сотрудничество государств, входящих в БРИКС, на сегодняшний день является важнейшим механизмом взаимодействия крупнейших экономик мира. Страны-участницы объединения сотрудничают по самым разным направлениям: от энергетики и высоких технологий до культуры и образования. Учитывая наращивание экономического, технического и научного взаимодействия в рамках БРИКС, целью настоящей работы являлся анализ сформировавшихся в странах, входящих в состав объединения, систем профессиональных квалификаций.

Рассматривая национальную систему квалификаций (НСК) каждой из стран, мы исходили из понятия, что НСК - это комплекс взаимосвязанных нормативных правовых и методических документов, государственно-общественных институтов и мероприятий, обеспечивающих управление жизненным циклом квалификаций, повышение качества трудовых ресурсов, оптимизацию трудовых процессов, взаимодействие сфер профессионального образования и труда в целях обеспечения качества подготовки работников и их конкурентоспособности на национальном и международном рынках труда. Соответственно, к ключевым составляющим национальной системы квалификации, которые позволяют идентифицировать ее наличие и проводить анализ или сопоставление на межстрановом уровне, можно отнести национальные рамки квалификаций, профессиональные стандарты, органы национальной системы квалификаций и систему оценки квалификаций. Этим составляющим и посвящен настоящий обзор.

 

Организационная структура управления развитием НСК

В России в связи с модернизацией экономики, быстро меняющимися технологиями и, как следствие, необходимостью согласования спроса на квалификации работников со стороны работодателей и предложения квалификаций со стороны системы образования и обучения, возникла необходимость отказа от пережитков системы квалификаций, действующей с 60-х годов прошлого века, и замены старых квалификационных справочников новыми профессиональными стандартами и квалификациями, актуальными для рынка труда. Так, в целях создания и развития системы профессиональных квалификаций в России, в апреле 2014 г. был создан Национальный совет при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям (Национальный совет). Национальный совет, в состав которого входят представители профильных министерств и ведомств, крупнейших предпринимательских и профсоюзных объединений, ведущих образовательных и экспертных организаций, координирует в целом деятельность в сфере независимой оценки квалификаций в стране. Базовая организация Национального совета - АНО «Национальное агентство развития квалификаций» - отвечает за обеспечение деятельности по развитию национальной системы квалификаций, в том числе формирование ее региональной инфраструктуры и международное взаимодействие по вопросам развития профессиональных квалификаций.

Порядок разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов, а также установления тождественности наименований должностей, профессий и специальностей, содержащихся в квалификационных справочниках, наименованиям должностей, профессий и специальностей, содержащихся в профессиональных стандартах, устанавливается Правительством РФ.

Профессиональные стандарты в России разрабатываются объединениями работодателей, профессиональными сообществами, иными некоммерческими организациями с участием образовательных и других заинтересованных организаций. Координирует разработку профессиональных стандартов и утверждает их Минтруд России. Разработка проектов профстандартов осуществляется в инициативном порядке разработчиками за счет собственных средств. Она может производиться и за счет средств федерального бюджета в соответствии с перечнем групп занятий (профессий), утвержденным Минтрудом с учетом приоритетных направлений развития экономики страны. Ведение реестра профессиональных стандартов, его актуализация осуществляется ФГБУ "Всероссийский научно-исследовательский институт труда" Минтруда России, в том числе в целях их учета при формировании/актуализации профессиональных образовательных программ. На сегодня в России введены в действие порядка 1500 профессиональных стандартов и более 3000 квалификаций на их основе.

Национальным советом по отраслевому и профессиональному признаку на базе объединений работодателей создаются советы по профессиональным квалификациям (СПК). На СПК возлагаются полномочия по разработке и актуализации профессиональных стандартов, проведению мониторинга рынка труда, организации независимой оценки квалификации (НОК), экспертизе образовательных стандартов и программ в соответствующей отрасли. На сегодняшний день в России созданы 42 отраслевых совета по профессиональным квалификациям.

Также к настоящему времени в 45 субъектах Российской Федерации восьми федеральных округов руководителями регионов определены координационные органы и региональные методические центры для развития инфраструктуры национальной системы квалификаций.

Внедрение национальной системы профессиональных квалификационных сертификатов в Китае обусловлено необходимостью ограничения допуска со стороны государства к профессиям (видам работ), связанным с государственными и общественными интересами, обеспечением национальной безопасности, безопасностью жизни, здоровья и имущества граждан. Перечень таких видов работ содержится в национальном Каталоге профессиональных квалификаций.

Основную роль в формировании системы квалификации Китая, как и в России, играет государство. Так, за разработку профессиональных стандартов и оценку квалификации отвечает Министерство трудовых ресурсов и социального обеспечения Китая. Министерство образования КНР отвечает за формирование на основе профессиональных стандартов учебных планов.

В настоящее время система профессиональной квалификации в этой стране существенно реформируется. В целях облегчения доступа к трудоустройству  и удовлетворения требований рынка труда в 2020 году список видов работ, требующих подтвержденной квалификации,  в национальном Каталоге профессиональных квалификаций был сокращен почти на половину (на 49%). Теперь государственный орган должен организовывать разработку профессиональных классификаций, публиковать национальные профстандарты и нормы оценки квалификации, а отвечать за процедуру сертификации должны работодатели и организации по оценке обучения.

В Индии ведущую роль в обеспечении реализации Национальной политики развития навыков и предпринимательства, устранения разрыва между спросом и предложением квалифицированной рабочей силы играет Министерство развития навыков и предпринимательства, сформированное в ноябре 2014 г. (MSDE). MSDE также отвечает за вопросы, связанные с профессиональным и техническим обучением, повышением квалификации. Для осуществления этих функций при MSDE созданы

•         Главное управление обучения (DGT), которое является ведущей организацией по развитию и координации профессионального обучения по всей стране. DGT разрабатывает общую политику, нормы и стандарты профессионального обучения. DGT также реализует схемы профессионального обучения в некоторых специализированных областях через институты, находящиеся под его непосредственным контролем.

•         Национальное агентство развития навыков (NSDA), уполномоченное координировать и гармонизировать подход к развитию навыков министерств и ведомств, правительств штатов, Национальной корпорации развития навыков и частного сектора.

•         Национальный совет профессионального образования и обучения (NCVET), ответственный за регулирование деятельности организаций, занимающихся профессиональным образованием и обучением. NCVET отвечает за признание агентств по оценке, мониторинг и надзор за их деятельностью, а также за утверждение квалификаций.

•         Национальная корпорация развития навыков (NSDC) создана по модели государственно-частного партнерства, MSDE принадлежит 49% акционерного капитала NSDC, частному сектору принадлежит 51% уставного капитала. NSDC способствует созданию институтов профессионального обучения, вовлекает работодателей в развитие системы квалификаций путем создания советов по профессиональным квалификация в секторах экономики.

•         Национальный фонд развития навыков (NSDF), осуществляющий сбор средств для развития навыков в стране, в том числе с помощью различных отраслевых программ. Средства фонда направляются, прежде всего, на деятельность Национальной корпорации по развитию навыков.

С целью обеспечения эффективной комплексной разработки и мониторинга программ профессиональной подготовки и профессионального обучения на уровне штата при MSDE созданы региональные управления развития навыков и предпринимательства (RDSDE) в 26 штатах из 28.

В Индии также функционируют 38 отраслевых советов по профессиональным навыкам (SSC), которые разрабатывают профессиональные стандарты и квалификации, рамки компетенций, проводят исследования потребностей в квалификациях в секторе, сертификацию обучающихся по программам, разработанным в соответствии с профессиональными стандартами.

В ЮАР вопросы развития навыков относятся к компетенции Департамента высшего образования и обучения Министерства высшего образования, науки и инноваций (DHET). При нем функционируют Национальное управление по профессиональным навыкам (NSA), отвечающее за формирование национальной политики развития навыков, и Национальный фонд навыков (NSF), который является государственной организацией, обеспечивающей финансирование инициатив по развитию навыков, определенных в Национальном плане развития навыков до 2030 года (NSDP).

Ответственной организацией за развитие национальной рамки квалификаций (НРК) является Южно-Африканское квалификационное агентство (SAQA). К основным функциям SAQA относятся разработка и внедрение общей политики и критериев национальной рамки квалификаций, надзор за внедрением НРК, регистрация квалификаций в НРК, информационное обеспечение и международное сотрудничество по вопросам развития квалификаций.

В ЮАР функционируют 20 советов по образованию и обучению в секторах (SETA), формируемые Департаментом высшего образования и обучения, отвечающие за удовлетворение потребностей в квалификациях в секторах.

Также образованы три Совета по качеству образования (Quality Council), которые отвечают за развитие трех подсистем НРК: общего и дополнительного образования и обучения, высшего образования, а также профессионального образования. Советы по качеству определяют политику и критерии развития, регистрации и публикации квалификаций; оценки и признания квалификаций, полученных не в формальном образовании; обеспечивают разработку квалификаций и оценочных средств; рекомендуют SAQA включение квалификаций в реестр.

За развитие квалификаций в отраслях и обеспечение информацией об обучении отвечают уполномоченные SAQA профессиональные организации, которые проводят оценку квалификации специалистов и присваивают профессиональную категорию.

Таким образом, система квалификаций ЮАР основывается не на профессиональных стандартах, а на рамке квалификаций.

Система профессиональных квалификаций Бразилии на сегодняшний день менее развита, по сравнению со страновыми системами, описанными ранее.

За государственную квалификационную политику в Бразилии отвечает Министерство труда и социального обеспечения, которое отвечает за реализацию Национальной квалификационной стратегии, утвержденной в ноябре 2019 г. правительством страны.

Профессиональные стандарты в Бразилии отсутствуют, при этом Министерством труда и социального обеспечения Бразилии при участии профессионального сообщества и представителей образования сформирована Бразильская классификация занятий («Classificação Brasileira de Occupações» (CBO)), которая описывает существующие на бразильском рынке труда профессии, содержание работы и требования к образованию и опыту.

Образовательная деятельность находится в сфере ведения Министерства образования Бразилии (MEC). Ответственность за профессиональное обучение в старших классах средней школы в Бразилии разделена между федеральным правительством и правительствами штатов. Это связано в том числе с тем, что в децентрализованной системе образования Бразилии федеральные, государственные и муниципальные образования находятся в равном положении и органы власти муниципалитетов являются самостоятельными по отношению к федеральному правительству.

Национальные рамки квалификации

Одним из базовых элементов для формирования национальных систем квалификаций являются национальные рамки квалификаций (НРК), которые призваны служить инструментом классификации квалификаций в соответствии с набором критериев для различных уровней обучения.

Национальные рамки квалификаций в странах БРИКС утверждены в ЮАР, Индии и Бразилии.

В России на сегодняшний день национальная рамка квалификаций не утверждена. При этом, в 2013 году Минтрудом России утверждены «уровни квалификации в целях разработки проектов профессиональных стандартов». Уровни квалификации определяют требования к умениям, знаниям, уровню квалификации в зависимости от полномочий и ответственности работника. Всего в России определено 9 уровней квалификации. Они описаны через совокупность требований к полномочиям и ответственности, характеру умений и знаний, основные пути достижения соответствующего уровня квалификации. Уровни можно разделить на группы исходя из полномочий и ответственности: 1-й уровень – это неквалифицированный труд, 2, 3, 4 – уровни рабочих специальностей, 5, 6 – специалисты, 7, 8 - руководители организации, топ менеджеры и 9 – руководство страны.

Вместе с этим, в России в ряде отраслей утверждены отраслевые рамки квалификации. Например, в машиностроении, в области сварки, в наноиндустрии и др. Разработку и поддержание в актуальном состоянии отраслевых рамок квалификаций осуществляют СПК соответствующей отрасли.

В ЮАР и Индии национальные рамки квалификаций занимают ключевую роль в системе квалификаций, их разработка обусловлена реформированием системы образования и приведением ее в соответствие с потребностями рынка труда. Национальные рамки квалификации ЮАР и Индии имеют схожие дескрипторы с российскими уровнями квалификации (знания, умения, уровень самостоятельности и ответственности), при этом они имеют по 10 уровней.

Национальная рамка квалификаций ЮАР (NQF) утверждена в 2008 г. Она является комплексной системой для классификации, разработки, регистрации и публикации национальных квалификаций и состоит из 3 подсистем (подрамок), в том числе подсистема общего и дополнительного образования и обучения (квалификации относятся к 1–4 уровням), подсистема квалификаций высшего образования (квалификации относятся к 5–10 уровням) и подсистема профессиональных квалификаций (квалификации относятся к 1–6 уровням). Так, 1–4 уровни рамки приравниваются к 9–12 классам средней школы или профессиональному обучению, уровни 5–6 — дипломы колледжа и техническая квалификация, а уровни 7–10 – университетские степени.

В соответствии с требованиями к уровням национальной рамки квалификаций ЮАР разрабатываются все образовательные программы, в том числе программы профессионального обучения, реализуемые работодателями. Кроме того, рамка позволяет обеспечить признание предыдущего обучения, а также используется в целях международной сопоставимости квалификаций.

В Индии национальная рамка квалификаций (NSQF) также определила переход к описанию квалификаций через результаты обучения в связи с необходимостью повышения прозрачности траекторий между различными типами образования и обучения и повышения сопоставимости документов об обучении различных учебных заведений в разных частях страны. NSQF утверждена 27 декабря 2013 г. Кроме того, принятие НРК в Индии было обусловлено необходимостью признания квалификаций, полученных в рамках практического опыта работы, и сопоставимости индийских квалификаций на международном уровне.

За основу индийской рамки квалификации приняты результаты обучения, которые не зависят от способа их получения и могут быть получены в системе формального, неформального и информального образования. Таким образом, в этой стране широко признаются и сертифицируются навыки, приобретенные неформальным путем. Это осуществляется в рамках правительственной программы признания предшествующего обучения (RPL).

NSQF структурирует квалификации в соответствии с уровнем знаний, навыков и ответственности (уровень 1 —базовый, уровень 10 —продвинутый). Так, уровни квалификации с 1 по 4 – относятся к школьному образованию, уровень 5 соответствует диплому (после второго года обучения в высшем учебном заведении в Индии можно закончить обучение и получить диплом), уровень 6 – продвинутый диплом (этот тип диплом чуть ниже достижения степени бакалавра), уровень 7 – диплом бакалавра, уровень 8 - дипломированный специалист, уровень 9 – мастер (магистратура) и 10 уровень требует наличия докторской степени. Для некоторых уровней образования может быть указана продолжительность обучения, однако уровни квалификации не являются напрямую привязанными к продолжительности обучения.

В Бразилии рамка квалификаций (QBQ) вступила в действие не так давно, в июле 2020 г. QBQ является набором показателей, связанных со знаниями, навыками и уровнем ответственности, которые позволяют определить необходимую подготовку для выполнения работником каждой профессии, официально признанной в сфере труда.

На основании анализа сложности и/или глубины знаний и навыков, а также рассмотрения автономии и ответственности, которые человек в состоянии продемонстрировать, профессия отнесена к одному из восьми уровней квалификации.

Профессии в Бразилии делятся в соответствии с требуемым уровнем образования на 2 группы:

1 группа (уровни квалификации 1–5) – требует обучения по программам профессионального образования и включает следующие его уровни: I – начальная подготовка; II – профессионально-техническое образование; III –профессиональное технологическое образование для студентов и аспирантов.

2 группа (уровень квалификации 6–8) – уровень высшего образования, включая программы степени магистра и доктора.

В Китае национальная рамка квалификаций отсутствует, однако определены квалификационные уровни для целей сертификации.

В 1993 году в целях решения проблемы недостатка квалифицированных работников, роста промышленности и повышения экономического развития в Китае была введена система сертификации квалификаций. В отличие от академических сертификатов профессиональные сертификаты опираются на умения, необходимые в конкретной профессии. Все профессиональные сертификаты в Китае делятся на уровни. Уровни квалификации описаны через степень сложности выполняемой работы, специальный характер знаний, способность предлагать инновационные решения, работать самостоятельно, управлять рабочим процессом. До недавнего времени большинство из них имели 5 уровней: младший рабочий, средний рабочий, старший рабочий, техник (инженер) и старший техник. В марте текущего года Министерство трудовых ресурсов и социального обеспечения Китая в целях совершенствования системы оценки профессиональных навыков для квалифицированных специалистов дополнило существующие 5 уровней квалификации еще тремя: ученик (1 уровень), специальный техник и главный техник, 7 и 8 уровень квалификации, соответственно.

Профессиональные стандарты

Профессиональные стандарты также находятся в разных странах на разных этапах разработки и применения. Профессиональные стандарты в тех странах, где они представлены, отличаются по своей форме, содержанию, степени обязательности и порядку утверждения. Опыт разработки профессиональных стандартов имеется в Китае, Индии и России. В ЮАР разработка профессиональных стандартов предусмотрена законодательством, но в настоящее время разработаны только профессиональные квалификации. В Бразилии профессиональные стандарты не используются.

В России профессиональные стандарты являются составной частью национальной системы квалификаций и содержат агрегированную информацию о трудовых действиях, требованиях к знаниям, умениям, образованию по каждой квалификации, которые периодически актуализируются советами по профессиональным квалификациям.

Система профессиональной сертификации Китая также базируется на профессиональных стандартах, которые описывают требования к квалификации работника для выполнения конкретной работы. Профессиональные стандарты Китая разрабатываются в рамках министерств с привлечением экспертов, профессиональных ассоциаций. Утверждает профстандарты Министерство трудовых ресурсов и социального обеспечения Китая.

Национальные профессиональные стандарты (NOS) и квалификационные пакеты (QP) в Индии являются основными элементами НСК. Профессиональные стандарты устанавливают требования для выполнения трудовых функций. Каждый профессиональный стандарт описывает только одну функцию в рабочем процессе. Структура национального профессионального стандарта Индии содержит описание критериев работы (действия, функции), знаний и навыков, как основных (в контексте стандарта к ним относятся коммуникативные навыки, применимые к большинству должностей), так и профессиональных. Несколько профессиональных стандартов объединяются в квалификационный пакет, который отражает функции работника одной профессии. Один профессиональный стандарт может входить в несколько квалификационных пакетов. На основании квалификационного пакета разрабатываются образовательные программы и проводится оценка квалификации работников.

 

Профессиональные квалификации и их оценка

Понятие «квалификация» в одних странах определено законодательством, в других, - правовое определение отсутствует. Так, например, в России понятие «квалификация работника» закреплено в Трудовом Кодексе, а понятие «квалификация» - в федеральном законе «Об образовании».

В ЮАР понятие квалификации содержится в Законе о квалификационных органах. При этом, в ЮАР квалификация используется в качестве синонима получения определенного уровня формального образования, который подтверждается соответствующим документом об образовании. Частичная квалификация в ЮАР означает отдельно оцениваемую единицу обучения, зарегистрированную как часть квалификации (модуль).

Квалификация в России, Индии, Китае и ЮАР используется как описание требований рынка труда к знаниям и умениям работника для выполнения определенных трудовых функций, в том числе и вне рамок формального образования через практический опыт, неформальное образование, включая самообразование и др. Уровень квалификации зависит от широты полномочий и ответственности, необходимых при осуществлении деятельности, характера применяемых умений и знаний. Также границы термина могут быть весьма широкими, например, признание предшествующего обучения в Индии позволяет получить документ о наличии квалификации без прохождения традиционного обучения.

Оценка и сертификация квалификации означает официальное признание профессиональных квалификаций независимо от способа их освоения. При этом, судя по всему, оценка квалификации вне образовательных организаций в странах БРИКС имеет ограниченное распространение. Оценка квалификации в специальных центрах оценки действует в России, Китае и Индии.

В России независимая оценка квалификации (НОК) проводится в форме профессионального экзамена Центрами оценки квалификации, в соответствии с полномочиями этих центров, которыми их наделили соответствующие отраслевые СПК. Профессиональный экзамен проводится с применением оценочных средств – комплекса заданий и критериев оценки, разработанных СПК. При этом на сегодняшний день оценочные средства для проведения НОК разработаны лишь к немногим более половины квалификаций.

Хотя в России инфраструктуру для проведения независимой оценки квалификации в целом можно считать сформированной, на сегодняшний день НОК остается в большей части добровольной процедурой. При этом в ряде отраслей российской экономики решения о расширенном применении профессиональных стандартов и независимой оценки квалификации приняты на уровне Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, объединений работодателей, федеральных отраслевых регуляторов. Например, к таким отраслям относятся лифтовая отрасль, электроэнергетика, финансовый рынок.

Одновременно с этим, в России остается немалое количество профессий, требующих обязательного подтверждения соответствия профессиональной квалификации посредством иных видов ее оценки (квалификационный экзамен, аттестация, аккредитация и т.п.). К таким профессиям относятся медицинские работники, аудиторы, оценщики, нотариусы и ряд других.

В Китае сертификация квалификации работника осуществляется в соответствии с требованиями профессиональных стандартов. Ответственность за организацию центров оценки несут региональные отделения Министерства трудовых ресурсов и социального обеспечения. Система сертификации квалификации Китая включает в себя:

руководящие центры, подведомственные Министерству трудовых ресурсов и социального обеспечения, которые участвуют в процессе формирования списка вопросов для проверки профессиональных навыков, занимаются развитием системы классификаций профессий и профессиональных стандартов;

руководящие центры, подведомственные региональным органам власти, которые организуют и обеспечивают работу центров оценки квалификаций на региональном уровне и их функционирование;

руководящие отраслевые центры по оценке квалификации, которые разрабатывают стандарты для профессий, уникальных для этой отрасли и организуют сертификацию по этим профессиям;

центры по оценке квалификации которые производят непосредственную оценку квалификации.

Сертификат об успешной сдаче квалификационного экзамена, независимо от наличия диплома об образовании, является необходимым условием для допуска к работе в случае, если такое условие прописано в отдельном нормативном акте.

При этом необходимо обратить внимание, что в Китае также параллельно существуют множество различных видов профессиональных сертификатов, выдаваемых местными административными ведомствами и предприятиями, например, «Сертификат компьютерного класса», «Сертификат компьютеризации бухгалтерского учета» и т.д.

В Индии помимо присуждающих органов (организаций, занимающихся профессиональным образованием и обучением (АВ)) оценку навыков осуществляют агентства по оценке (AA), которые посредством тестирования или экзамена определяют соответствие учащего требованиям в отношении навыка или квалификации. Для осуществления деятельности по оценке навыков организация должна получить признание Национального совета профессионального образования и обучения (NCVET).

Для программ обучения, ориентированных на национальные профессиональные стандарты, оценку навыков могут проводить также отраслевые советы по профессиональным навыкам (SSC).

Помимо этого, Правительство штата Индии может получить признание в качестве присуждающего органа и/или оценочного агентства.

В целом, несмотря на имеющиеся схожести, национальные системы квалификаций стран БРИКС различаются, их развитие находится на разных этапах, что объясняется как не одновременным возникновением в них потребности самих стран, так и формирующими их факторами.